El narcotráfico ha tenido un rol central en el financiamiento y recrudecimiento del conflicto armado colombiano en diversas regiones, por lo tanto, proporcionar una solución duradera a esta problemática es esencial para la sostenibilidad de la paz. Más aún es crucial fomentar la incidencia de la sociedad civil en el fortalecimiento de la implementación, así como promover el seguimiento y la veeduría ciudadana efectiva a las acciones gubernamentales en el marco de la ejecución de sus componentes. Esto contribuirá a acelerar su progreso en áreas claves que han experimentado retrocesos y enfrentan desafíos para avanzar en una transformación positiva. Por consiguiente, es necesario promover una discusión entre actores de diversos sectores de la sociedad civil para establecer alianzas que permitan articular esfuerzos en pro de una implementación efectiva de este punto del acuerdo de paz. Con el fin de proporcionar insumos útiles para esta importante labor a continuación voy a discutir los principales desafíos de la implementación de la estrategia tripartita para solucionar el problema de las drogas.
En el acuerdo de paz firmado hace casi cuatro años entre el gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC se abordó en el punto número cuatro la solución al problema de las drogas. La principal estrategia acordada fue la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito mediante el Plan Nacional Integral de Sustitución (PNIS) que promueve la creación de proyectos productivos agrícolas en la legalidad. Por lo tanto, una implementación articulada con la Reforma Rural Integral (RRI) capítulo uno de dicho acuerdo es esencial. El objetivo conjunto de estas políticas es mejorar las condiciones de vida de las comunidades y territorios rurales, particularmente de aquellos afectados por el narcotráfico ofreciendo posibilidades para superar la pobreza y garantizar la seguridad alimentaria.
El PNIS se planteó acompañado del desarrollo de una política para la prevención del consumo de drogas con enfoque de salud pública y derechos humanos. Este enfoque aborda el consumo como un fenómeno multicausal afectado por diversos factores económicos, sociales y culturales que requieren una respuesta coordinada. Adicionalmente, se acordó intensificar la lucha contra las organizaciones criminales con el propósito de desmantelar las estructuras paramilitares y de narcotráfico a través de una política que ataque la producción y comercialización de narcóticos.
Para asegurar la efectividad de la implementación de las tres estrategias que componen la solución del problema de las drogas se acordó transversalizar en ellas tres enfoques diferenciales. Primero, el enfoque territorial de la RRI que busca garantizar la atención prioritaria y oportuna de los territorios y sus comunidades afectados directamente por la cadena de producción del narcotráfico. El segundo enfoque, es el de género que comprende las medidas específicas para atender a las mujeres y a la población LGBTI de acuerdo con las afectaciones particulares sufridas a causa de la problemática de las drogas ilícitas. El tercer enfoque, el étnico reconoce los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca y esta orientado a emprender las acciones que permitan promover la sustitución de dichos cultivos en los territorios de las comunidades indígenas.
La implementación de todo este entramado de políticas sobre drogas ilícitas requiere mecanismos específicos, a saber, los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes de Atención Inmediata (PAI) familiar y comunitario, el Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas, el Sistema Nacional de Atención al Consumidor de Drogas Ilícitas, la reformulación participativa de la política frente al consumo, planes de acción participativos, evaluación y seguimiento de las acciones en materia de consumo y generación de conocimiento.
La implementación de este componente ha enfrentado diversas dificultades, no se han logrado los avances esperados y en algunos aspectos se han identificado retrocesos en el compromiso de las instituciones gubernamentales por consolidar las estrategias centrales para dar solución al tema de las drogas en Colombia. Los retos más significativos que afrontar actualmente para avanzar en una implementación del punto cuatro que contribuya a consolidar la paz son tres, el incumplimiento y fragmentación generalizada tanto del punto sobre narcóticos como de la RRI, la ausencia de una ruta específica para garantizar la implementación del enfoque de género, y la falta de recursos financieros para la sostenibilidad de los diversos componentes que incluye.
En relación con la ausencia de una implementación consistente y articulada del punto sobre drogas y sobre RRI, por un lado, el gobierno nacional ha fallado en priorizar la implementación del PNIS acordado, más aún ha priorizado como eje rector de su política para enfrentar el narcotráfico la “Ruta Futuro: Política Integral para Enfrentar el Problema de las Drogas Ilícitas”. En consecuencia, la normatividad abre espacios para estrategias no concertadas con las comunidades y el foco se traslada de la sustitución voluntaria y la atención al consumo de drogas ilícitas, a las estrategias de erradicación forzada.
Además del cambio en la política, se han identificado incumplimientos persistentes en el componente central de la estrategia contra las drogas ilícitas del acuerdo de paz. Por ejemplo, el PNIS inició sus acciones con la suscripción de acuerdos de sustitución, esta debía ir seguida del desarrollo de los PAI familiar y comunitario, y los PISDA. Sin embargo, estos no se entregaron a la totalidad de familias vinculadas y los programas de desarrollo alternativo no han tenido la implementación acordada. A pesar de los retrasos en el cumplimiento de los acuerdos PNIS y de que las familias vinculadas no contaron con lo necesario para mejorar sus condiciones de vida, el 94% de las 99.097 familias vinculadas ha cumplido con la sustitución voluntaria de cultivos.
Por el otro lado, no ha sido posible consolidar la implementación de manera articulada de la RRI, que es un componente fundamental del proceso de creación de oportunidades para una mejor calidad de vida y bienestar en los territorios rurales afectados por el conflicto y el narcotráfico. Por consiguiente, en las regiones periféricas persisten la pobreza, la ausencia de educación, salud, empleo formal, entre otros que intensifican la vulnerabilidad de las personas, especialmente las mujeres cabeza de familia y grupos étnicos frente a la cooptación por empresas criminales y de narcotráfico para participar en la cadena de producción.
El ritmo desigual en los avances en la implementación de los componentes de la RRI, aunado con las fallas en el desarrollo de la sustitución voluntaria de cultivos como tarea primordial para la transformación del campo, son una amenaza clara a la consolidación de la paz en el país. Adicionalmente, la presencia de actores armados ilegales en los territorios y los retrasos en la eliminación de material explosivo en diversos municipios obstaculiza la ejecución del PNIS y el monitoreo a la sustitución voluntaria en esos territorios.
En cuanto al segundo desafío, este se relaciona con la ausencia de una ruta específica para implementar el enfoque de género en la solución al problema de las drogas lo cual representa una falencia significativa que pone en peligro todo el proceso. La dificultad central radica en que no existe una ruta específica para la implementación del PNIS con perspectiva de género ni tampoco étnico, y quedaron pendientes en la reglamentación de este lo referente a las necesidades particulares de comunidades étnicas, mujeres y población LGBTI.
Teniendo en cuenta que las mujeres hacen parte de la cadena de producción y son más de la mitad de las familias que viven en zonas cocaleras, aunado a que 29% de las familias dentro del programa de sustitución de cultivos tiene jefatura femenina, es fundamental transversalizar efectivamente el enfoque de género para asegurar el acceso a tratamiento diferenciado que pueda satisfacer las necesidades particulares de las mujeres que han sido afectadas por la problemática del narcotráfico y la violencia asociada al mismo.
Más aún en el contexto actual, las mujeres enfrentan altos riegos relacionados con el liderazgo en la implementación del PNIS, incluyendo amenazas, violencia directa contra ellas y contra sus familias, y en algunos casos desplazamiento forzado de los territorios PNIS a causa de la violencia, lo que pone en riesgo su participación futura en los mismos y el acceso a los beneficios. Para contrarrestar esta situación, es necesario priorizar el desarrollo del Protocolo de Seguridad para los líderes vinculados al PNIS incluido en el acuerdo, pero sin implementación hasta ahora. Este puede proporcionar las garantías necesarias para adelantar la sustitución de cultivos, a la vez que se asegura que las familias participantes puedan satisfacer sus necesidades básicas mientras adelantan el levantamiento de los cultivos con proyectos productivos eficientes.
El tercer reto en la implementación de la solución al problema de la drogas es la falta de recursos financieros que obstaculiza el desarrollo de los proyectos productivos alternativos para las familias vinculadas, la posibilidad de garantizar asistencia técnica en el proceso, y en el largo plazo la sostenibilidad de la implementación del acuerdo de paz. La falta de financiación llevó al gobierno nacional en noviembre de 2018 a anunciar la decisión de no vincular nuevas familias al PNIS. Por lo tanto, el alcance nacional del programa se rompió y además se excluyó del programa a cultivadores y raspachines con voluntad de sustituir.
Más problemático aún es que las 130.203 familias que se encuentran vinculadas al programa actualmente ven amenazadas su seguridad alimentaria, seguridad física, y solvencia económica debido a la falta de cumplimiento de los compromisos adquiridos por el gobierno nacional. En general el avance del PNIS se ha reducido en los territorios de siembra de coca poniendo en riesgo la sostenibilidad de los acuerdos colectivos de sustitución voluntaria, lo cual puede tener un efecto aún más profundo en la población femenina. Los retrasos más importantes están relacionados con la prestación de asistencia técnica en proyectos de ciclo corto, el desarrollo de proyectos productivos sostenibles a mediano y largo plazo.
El cierre de la suscripción de acuerdos nuevos con familias en el marco del PNIS no ha producido efectos para superar el señalado rezago de los PAI y los PISDA, especialmente debido a que la estrategias de erradicación forzada sigue siendo la prioridad del gobierno nacional, a pesar de haberse demostrado que es una estrategia violenta e ineficiente ya que en el mediano y largo plazo los cultivadores recurren a la resiembra por falta de alternativas de generación de ingresos sostenibles para el campo.
Para concluir, si bien la solución al problema de las drogas planteada en el acuerdo de paz propuso un enfoque holístico en el que se reconoce el carácter multicausal de esta problemática, a través de una estrategia concertada con las comunidades, no violenta y orientada al desarrollo sostenible del campo. El gobierno nacional enfrenta tres desafíos en la implementación, priorizar una política diferente que retoma prácticas de erradicación forzosa ineficientes y fallar en articular la política de drogas con la RRI, transversalizar el enfoque de género dando respuesta a las necesidades particulares de las mujeres afectadas por esta problemática, y la falta de recursos financieros para asegurar la sostenibilidad de proyectos agrícolas alternativos con asistencia técnica.
Esta discusión es relevante para todos los actores de la sociedad civil y contribuye a establecer espacios de colaboración para la incidencia que pueda contribuir a fortalecer la implementación del punto cuatro subsanando las falencias identificadas. Como ciudadanos tenemos una responsabilidad en el seguimiento y monitoreo de los avances y retrocesos en la consolidación de la paz, solo así podremos identificar las acciones que son necesarias para avanzar hacia una sociedad diferente.
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